投稿者: editor-03

舛添要一／国際政治学者

新型コロナウイルスの感染が世界中に拡大し、多数の犠牲者を出している。パンデミックの怖さだが、ワクチンが開発されない限り、第二波、第三波が到来する可能性があり、警戒を怠ってはならない。

私は、2009年に厚生労働大臣として新型インフルエンザの流行に対応したが、その経験が活用できることもあれば、そうでない場合もある。「新型」と言われるように、このウイルスの特質は十分には解明されていない。複数の型があり、また変異もしている。

自然災害の時には、厚労省は上水道を担当する。各地で断水などないか、全力をあげて情報を収集し、国民の命を守った。14年から約2年半にわたって東京都知事の職にあったが、近年の異常気象の影響で都市型の集中豪雨に襲われるなど、防災の観点からさまざまな見直しを行った。若い頃、欧州で安全保障や危機管理について研究し、とくにスイスでの生活から国民皆が防災対策を講じることが重要だという認識を持っていた。

デング熱感染は終息 災害の同時発生は想定外

スイスでは、戦争や災害に備えるためのマニュアルが、政府によって全世帯に配備されている。『民間防衛』という本であるが、邦訳も出ており、コンパクトながら、有事の際の行動規範から日常生活での危険回避方法まで、具体的に記されている。これを参考にして、一家に一冊常備するために、完全東京仕様の防災ブック『東京防災』を完成させ、15年9月に全世帯に無料で配布した。

この本の中には、避難先の確認、防火防災訓練への参加、家具類の転倒防止、非常用持ち出し袋の用意、災害情報サービスへの登録、日常備蓄の開始などが細かく説明してある。この防災ブックには、感染症についても記述してあるが、わずか2ページであり、今回のような未知のウイルスによるパンデミックに対する細かい指示までは書いていない。

14年の夏に、デング熱の国内感染が70年ぶりに起こったが、感染源とされる代々木公園の蚊の駆除を徹底的に行い、早期に終息させることができた。ワクチンもなく、治療は対処療法のみであるが、蚊を媒介しての感染であり、ヒトからヒトへの感染ではなく、今回の新型コロナのようなパンデミックではなかった。そのために、デング熱患者の発生を防災と同様な観点から記述するという発想にはならなかったのである。

今はまだ、新型コロナウイルスが生き続けている。その状況で、台風や集中豪雨によって河川が氾濫したり、地震によって建物が崩壊したりすると、大変な状況に陥る。感染症は、私たちが今経験しているように、尊い人命を奪う怖い病気のまん延である。そのため、外出禁止などの隔離生活を強いられ、経済社会活動が阻害される。しかし、病原体は生活に必要なインフラまでは襲わない。

これに対して、地震や台風は、電気、ガス、水道、道路、鉄道、空港、港など生活インフラを直撃する。家屋の倒壊、火災など甚大な被害をもたらす。人命も奪う。

昨年9月には台風15号が日本を襲い、千葉県では停電の長期化という想定しない事態に住民も大変な苦痛を強いられた。

その後に来た台風19号もまた、大きな被害をもたらした。64もの河川が氾濫し、2万3000ヘクタールもが浸水し、4000人を超える人々が避難生活を余儀なくされた。ライフラインの機能を95%回復させるのに、電力で7日、通信で14日、上下水道で30日、都市ガスで60日かかる。そのため、商品の流通に支障が出て、生活必需品が入手困難となる。また、経済的な被害も計り知れない。

感染症と自然災害、いずれの被害が甚大かの評価は難しい。しかし、ウイルスや細菌という病原体は、生活インフラまでは攻撃しないだけ、少しはましかもしれない。

単一発生より数倍の努力 避難訓練の想定変更を

問題は、両者が同時に到来する場合である。自然災害のケースについては、『東京防災』に、事前備蓄、避難場所の確認、室内外の備えなど対処法を記している。

昨年5月下旬に、東京都江戸川区が「江戸川区水害ハザードマップ」を発表したが、一昨年8月22日には、江東、江戸川、葛飾、足立、墨田の江東5区広域推進協議会が、高潮や河川の氾濫による水害について、「江東5区大規模水害広域避難計画」を、ハザードマップとともに発表している。

この江東5区は荒川と江戸川という二つの大河川の流域にあり、同時に氾濫した場合、最悪のケースで9割以上、つまり250万人の住む地域が水没し、約100万人が住む江戸川区西部と江東区東部などでは2週間以上浸水が続く。

上記二つのハザードマップは、水害を想定したものであり、感染症の同時発生は想定していない。そこで、自然災害と感染症まん延が同時発生した場合、住民の命を預かる政府や地方自治体としては、単一発生の場合に比べ、何倍もの努力が必要になる。

第一は、避難所を倍増させねばならないことである。密閉空間を避け、人と人との間隔を2m空けるとなると、避難所の数を2〜3倍にせねばならない。

第二に、暑い夏、寒い冬の場合、冷暖房が必要であるが、体育館などでは、その設備がないところがある。また、あったとしても、頻繁に換気が必要になってくる。さらに言えば、停電になったら電気製品は使えない。

第三に、そもそも避難する際に、迅速さと感染防止を両立させることが困難なケースが多発するであろう。河川の堤防決壊が迫っているときには、緊急で集団避難せざるを得ないからである。

第四に、医療崩壊をどう防ぐかという問題である。感染症の治療とほかの病気や怪我の治療を同一の場所で行うことはできない。今回のコロナでも、医療機関のみならず、高齢者施設、福祉施設などでも院内感染が起こり、大きな問題になっている。避難所で感染症患者が発生したときの対応マニュアルが必要である。

これまで訓練してきた地震や台風への備えに加えて、感染症同時発生のケースは、さらなる人的、物的支援が必要となる。一自治体で対応できる課題ではなく、中央政府の強力な支援と自治体間の協力が不可欠である。同時に、今回の新型コロナの感染拡大の教訓から、国民一人ひとりが日ごろから複合災害に備える必要がある。自治体での避難訓練も、複合災害対応に変えていかねばならない。

山内弘隆／一橋大学大学院経営管理研究科特任教授

市場メカニズムは資源配分上の効率を達成する。経済的なリソースが最善に利用されるので、社会全体の厚生が最大化される。言うまでもなく、エネルギーのシステム改革はこの考え方に立脚しており、マーケットの最大活用がそのコアである。

しかし、市場の能力には限界があって、いくつかの条件が満たされなければマーケットの結果は最適にならない。経済学ではこれを古くから「市場の失敗」と呼んできたが、本特集自然災害はまさに市場が失敗する典型例である。さまざまな理由で情報が不完全であればリスクへの対応に限界が生じる。災害リスクにどう対処するか、公的政策の出番になる。

エネ強靭化法が成立 市場機能の限界を補正

エネルギーのようなライフラインを担う産業では、各企業にBCP（事業継続計画）の作成とその検証を徹底させることが、災害対策の出発点である。本国会で成立した「エネルギー供給強靭化法（以下強靭化法）」の目的は、このような個別企業の対応を前提に、市場機能を今以上に生かす体制を作ること、そしてその限界を見据えて適切な補正を行うことと理解される。後者の中心が災害対応であり、市場の失敗の補正である。

同法では、送配電事業者に災害時連携計画の策定を求めること、および仮復旧などに関わる費用をあらかじめ積み立て、被災した事業者に交付する相互扶助制度の創設などが規定されている。前者は市場活用で分断されがちな企業間協力を義務付けるものである。

それは、旧一般電気事業者で培われていた「組織としての」協調体制を競争下でも担保し、災害による被害を全事業者、さらには社会全体で最小化するものと理解される。また、復旧費用の積み立てと相互扶助は、事業者間での保険制度を作り出すことを意味する。この手の手法は、福島原発事故後の一般負担金創設の際の論理に通じるものがある。

さらに、災害時の連携強化において、災害時の電力データの活用が規定された。これは、電気事業法上の情報の目的外利用の禁止に例外を設けて、経済産業大臣から電気事業者に対して、自治体や自衛隊などに個人情報を含む電力データの提供を求める制度である。人命救助的な処置の実現が目的であり、その範囲内では当然の方向性と捉えることができる。しかし、それを一般化して、企業が有するデータを政策問題との関係でどのように考えるか、さらに災害との関係でどのように捉えるべきか、あらかじめ議論の土台を構築しておくべきであると考える。

周知のように、今回のコロナ禍で人々の移動の変化を分かりやすくわれわれに伝えたのは、モバイルビッグデータであった。この種のデータは、個人情報が法的に問題ない程度に消去されており、しかもマクロデータとして公表されることによって社会的に受容されるものとなった。また、携帯各社はこの種のビッグデータそのもの、それを使った各種のサービスを事業として提供しており、その意味でも社会的に認知されてしかるべきものかもしれない。

一方で、特定の者（企業など）が有するビッグデータおよびその集合体を、公的な政策目的に援用する必要性も指摘されている。運輸の世界では、事業者が有する移動データをプール、共有することによって、都市においては公共交通の混雑緩和、遅延防止、地方部にあっては限界的移動サービスの維持存続に向けたネットワーク、ダイヤの再構築に有効な施策が構築可能との指摘がある。

エネルギー分野においてもビッグデータを活用することによって、ライフラインに関する「安心安全」を増強する施策を進めることが可能かもしれない。ただその場合、資産価値を有するデータに関する私的財産権と公共目的との関係をいかに整理するかという問題が残ることは言うまでもない。

強靭化法では、送配電網自体の強靭化について、将来を見据えて「プッシュ型」の広域系統整備計画の策定、既存計画の計画的な更新が盛り込まれた。この実現を担保しコスト効率化を促す託送制度改革として、収入上限規制（レベニューキャップ）の導入が提案されている。託送料金制度は筆者の専門とするところであるが、現状では制度の肝となるインセンティブ・メカニズムの詳細が未定であるため、詳細な議論は別の機会に委ねたい。ただ、規制費用の膨張を避けつつ、適切なインセンティブ設計が求められるところであり、諸外国の事例を参考にしつつ日本の実態に即した制度設計が求められることを指摘しておく。

複合化する災害リスク対応 ビッグデータ活用が鍵

最後のポイントは、分散型電力システムの推進である。供給ネットワークを分散させることは、当然リスクの分散につながる。法律でそれが推進された背景には、小規模で相対的に費用が高い再生可能エネルギーを、「地域電源」と位置付けることによって維持拡大を図るという政策意図がある。

地域配電会社は、今後の発展次第でドイツのシュタットベルケ的な地産地消の供給システムを形成するポテンシャルはある。さらに、再エネの主力電源化を中心として、次世代のエネルギー供給システムが環境低負荷型に移行する中で、電力供給システムを抜本的に変革する可能性を秘めている。その役割を担うためには、地域ごとの事業者の財務的、技術的安定性が十分に確保される必要があり、地域電源の有事の際に広域のバックアップが機能する必要がある。これらの点に関する政策対応が行政側にとっての課題であろう。

リスク対応の基本は、想定されるリスクを最も適切にマネージする者がそれを負うことである。ライフラインの提供という公益を担う事業者には、一般企業にもまして設備の維持・形成を含めたBCPの徹底が求められる。しかし、一事業者の対応能力を超えた災害などのリスクは公的な主体の役割であり、そのための準備を怠ってはならない。特に、市場メカニズムが徹底しつつあるエネルギー事業においては、事業者間の連携や保険的な制度の導入が必要であり、今回の強靭化法はそれに応えるものと理解できる。

今回のコロナ禍が示したように、災害リスクの程度は複合的、多様な様相を呈している。災害リスクの次のフェーズに対応するには、ビッグデータの活用など社会的調整がさらに必要とされる。さらなる検討を期待したい。

橘川武郎／国際大学大学院国際経営学研究科教授

新型コロナウイルスの感染拡大による緊急事態宣言が発せられていた5月半ば、別件で連絡をとりあったある電力会社の社員の方のメールに、「コロナ対応では、電力安定供給のため例えば発電所勤務者は公共交通機関から自動車、自転車、徒歩などへ切り替え感染防止対策を実施しております」、とあった。さりげなく書かれた一文だったが、痛く琴線にふれた。

危機に際して、エネルギーインフラを守る現場では、多くの人々が献身的な努力を重ねている。マスメディアがそこに光を当てることはほとんどないが、新型コロナウイルスとのつらく厳しい戦いを余儀なくされているわれわれにとって、電気やガスが安定的に供給され続けているという事実がどれだけ励みになるか。それをあらためて思い知らされた瞬間だった。

電気事業連合会によれば、電力各社は、安定供給を担う業務従事者にかかわる対策として、①当直員がほかの従業員と接触する機会を減らすため、マイカーでの通勤や建物内での専用動線の確保、②食事の際、当直員とそれ以外の社員との隔離、③発電所の「中央制御室」や電力需給を担う「給電指令所」への運転員以外の入室制限、④感染者発生時に備えたバックアップ要員の編成―などを行っているという。この点は、ガス会社についても同様だろう。

災害に強いエネルギーインフラ構築には、ハード面での施策が重要なことは言うまでもない。しかし、それ以上に大切なのは、災害に献身的に立ち向かう「高い現場力」というソフト面での資産を維持し、強化することだろう。

東日本大震災時にも、最近続いた大型台風時にも、高い現場力は、再生への道を開く礎となった。そのことは、今回の新型コロナウイルスの感染拡大時にも繰り返されつつある。高い現場力を損なうような政治の介入や制度の改悪は、厳に慎むべきである。

一方で、新型コロナウイルスの感染拡大が、世界経済に対して、1929年に発生した大恐慌以来と言われるほどの大きな打撃をもたらしたことは、紛れもない事実である。その衝撃波は、エネルギーの分野にもはっきりと及んだ。生産・販売・サービス提供の縮小や、人々の移動の抑制などによって、エネルギーに対する需要が顕著に減退したのである。

石油需要は減退の見込み 史上初のマイナス価格も

エネルギーの中で、特に打撃が激しかったのは、石油である。サウジアラビアとロシアとの対立によって原油の減産合意が一時的に破綻したこともあって、2020年4月20日には、アメリカ・ニューヨーク市場に上場する原油先物のWTIの5月物が史上初めてマイナス価格をつけるという、異常事態さえ生じた。

新型コロナウイルスのパンデミック（世界的大流行）が各エネルギーに及ぼす影響について、この原稿を執筆している5月中旬の時点で正確に見通すことはできない。この時点で入手し得る予測のうち最も信頼できるものは、IEA（国際エネルギー機関）が4月末に発表した「Global Energy Review 2020」である。

同レビューは、発表時点までの最新情報に基づき、20年における世界全体のエネルギー源別の対前年比需要増減を、別図にあるように、石油マイナス9%、石炭マイナス8%、ガスマイナス5%、原子力マイナス3%、再生可能エネルギープラス1%と予測し、エネルギー全体ではマイナス6%になると見込んでいる。ここで注目すべきは、石油需要が大きく減退すると見込まれている点である。10年以来増加を続けてきた世界の石油需要が減少に転じるだけでなく、その減少率がほかのエネルギー源より大きいのだ。

このことは、わが国の石油業界にも大きなインパクトをもたらしかねない。日本の石油産業はこれまでも、①継続的・不可逆的な内需の減退、②気候変動問題の深刻化による化石燃料への逆風の強まり、③原油のボラティリティ（価格変動の度合い）の大きさがもたらす経営の不安定化、という三重苦に直面してきたが、それらが激しさを増す恐れがある。

①については燃料油の内需減退のペースに拍車が掛かりそうだし、③については業績の振れ幅が限界領域に達しつつある。②についても、別図が示す20年の再エネ需要の堅調な見通しから考えて、今後も強まることはあれ弱まることはないだろう。

新たな製油所統廃合 さらなる再編起こすか

逆境の中でわが国の石油業界の経営基盤を支えているのは、石油製品平均スプレッド（＝石油製品スポット平均価格―原油CIF価格）が安定的に推移していることである。

このスプレッドの安定は、17年のJXTGエネルギーの誕生（現ENEOS）や19年の出光昭和シェルの発足（社名は出光興産）に示される、元売り統合の進展によってもたらされた。新型コロナウイルスのパンデミックにより逆境が深刻さを増す中で、スプレッドの安定を維持するために、石油産業はさらなる業界再編への道をたどるかもしれない。

そのきっかけになりそうなのは、製油所のさらなる統廃合である。石油精製業のような装置産業では、需要減退を受けて生産量が減少し設備稼働率が低下すると、経営面で、極めて大きな打撃を被る。打撃を回避するためには、余剰生産設備を廃棄するしかない。このような事情で近年は製油所の縮小が相次いできたが、新型コロナウイルスの感染拡大の影響によって、それに拍車が掛かるかもしれない。そして、新たな製油所の統廃合は、業界再編をもう一段進める引き金になりかねない。

生産設備の統廃合は、同じく装置産業である石油化学工業でも生じる可能性がある。日本国内のエチレンセンターは、ここのところ高い設備稼働率を誇ってきたが、新型コロナウイルスのパンデミックによって、先行きの不透明感が急速に強まっている。石化製品の市況悪化が長期化し、設備稼働率の低下が見込まれるようになって、いくつかのコンビナートでエチレンセンターの統廃合が行われることになったとしても、けっして想定外だとは言えないだろう。